Consiliul Fiscal susține că în 2020 vom avea un deficit bugetar de 4,6-4,8%, comparativ cu proiecția Guvernului, de 3,6%. CF estimează un minus de venituri bugetare, fără a le lua în calcul pe cele din fonduri UE, de cel puțin 0,25 pp din PIB, în timp ce riscul depășirii anvelopei la categoria cheltuieli cu bunuri și servicii s-a materializat probabil la un nivel de cel puțin 0,2 pp din PIB. Aceste date vor avea impact în același cuantum asupra construcțiilor bugetare subsecvente. Ulterior adoptării proiectului de buget aferent anului 2020, a intervenit o serie de modificări în nivelul taxelor și impozitelor, în principal în sensul reducerii acestora. Cumulat, acestea vor conduce la venituri bugetare mai reduse cu circa 0,5 pp din PIB și, ceteris paribus, la un nivel al deficitului bugetar pentru anul 2020 mai ridicat cu același cuantum.

Respectivele evoluții echivalează cu o încordare și mai mare a bugetului public, stare
subliniată de opiniile recente ale CF și care se caracterizează prin puținătatea veniturilor fiscale
și presiuni foarte mari pe resursele sale. ”Considerând informațiile disponibile în acest moment, estimarea CF privind nivelul deficitului bugetar pentru anul 2020 se plasează în intervalul 4,6 – 4,8% din PIB, rezultând un ecart față de ținta MFP de 1 – 1,2 pp din PIB; această situație foarte complicată reclamă măsuri suplimentare de consolidare”, se arată în analiza CF. Majorarea programată a punctului de pensie cu 40% de la 1 septembrie 2020 ar avea loc în contextul unui derapaj bugetar de proporții deja existent. Chiar fără această măsură estimarea CF privind deficitul bugetar pentru anul curent este de 3,8 – 4,1% din PIB. Impactul majorării cu 40% a punctului de pensie de la 1 septembrie 2020, precum și al celorlalte măsuri cuprinse în noua lege a pensiilor va fi pe deplin observabil la nivelul anului 2021, estimarea CF privind deficitul bugetar din anul următor fiind de peste 6% din PIB (în lipsa unor măsuri compensatorii). Deteriorarea ar continua și în anul 2022, la peste 7% din PIB. În aceste condiții, o corecție către niveluri apropiate de pragul de 3% din PIB pentru deficitul bugetar, avute în vedere de autorități în cadrul fiscal-bugetar pe termen mediu, apare drept extrem de ambițioasă, problematică și, totodată, este absolut necesară, se mai spune în analiză. Conform CF, este greu de imaginat că piețele financiare ar tolera deficite bugetare de o asemenea magnitudine.

În opinia CF, cu cât corecția bugetară va începe mai târziu, având în vedere și riscurile în creștere în sensul unei performanțe economice și fiscale mai nefavorabile, cu atât amploarea măsurilor corective necesare ar fi mai ridicată și implicit costurile economice și sociale ar fi mai însemnate. Corecția bugetară este reclamată nu numai de pericolul intrării sub incidența PDE, ci și de necesitatea de a demonstra că suntem în stare să recâștigăm controlul asupra finanțelor
publice; corecțiile induse de piețele financiare sunt mai dureroase decât cele realizate intern și
din timp.

Bugetul pe anul 2020 – aspecte problematice

O serie de măsuri luate de Guvernul Orban au afectat proiecția de încasări bugetare. Astfel, reducerea accizelor la produsele energetice și eliminarea supra-impozitării salariaților cu timp parțial de muncă au devenit o certitudine, iar taxarea suplimentară a sectorului energetic și a sectorului bancar stabilită prin OUG nr. 114/2018 a fost abrogată. Impactul acestor măsuri
nu a fost cuprins în estimarea veniturilor, decizie pe care CF a remarcat-o în opinia preliminară asupra proiectului de buget, având în vedere faptul că acestea se aflau fie în etapa finală a procesului legislativ (în cazul reducerii accizelor la produsele energetice și a modificării impozitării contractelor cu timp parțial), fie pe agenda imediată a Guvernului (în cazul modificărilor prevederilor OUG nr. 114/2018).

Potrivit estimărilor CF, reducerea accizelor la produsele energetice are un impact bugetar, inclusiv cel de la nivelul TVA, de -3,6 mld. lei sau 0,32 pp din PIB, eliminarea supra-impozitării salariaților cu timp parțial de muncă conduce la un minus de încasări din contribuții de asigurări de 1,56 mld. lei sau 0,14 pp din PIB, în timp ce abrogarea unor prevederi din OUG nr. 114/2018 (eliminarea taxei pe activele bancare și a impozitării suplimentare a sectorului energetic) are un impact negativ estimat la 0,1 – 0,15 pp din PIB. În sensul creșterii veniturilor bugetare a acționat o majorare suplimentară a accizei la țigarete care este anticipată să genereze un plus de încasări de circa 0,7 mld. lei. Cumulat, aceste măsuri conduc la venituri bugetare mai reduse cu circa 0,5 pp din PIB și, ceteris paribus, la un nivel al deficitului bugetar pentru anul 2020 mai ridicat cu același cuantum.

Având în vedere cele expuse mai sus, deficitul bugetar potrivit ESA 2010 aferent anului 2020 (4,1%) este mai ridicat cu 0,3 pp din PIB comparativ cu nivelul estimat pentru anul 2019 (3,8%) încă din construcția bugetară, în timp ce reducerea acestuia potrivit metodologiei cash este atribuibilă doar factorilor temporari/excepționali descriși mai sus, neputând fi vorba de o ajustare structurală a soldului BGC, susțin reprezentanții CF. 

Politica fiscal-bugetară își menține caracterul expansionist, chiar și în condițiile unui deficit bugetar care a depășit pragul de 3% din PIB aferent brațului corectiv al Pactului de Stabilitate și Creștere (PSC).

Această situație comportă mai multe aspecte problematice:

i) Rezultatul execuției bugetare aferente anului 2019 va indica foarte probabil o plasare a
deficitului bugetar potrivit ESA 2010 în jurul nivelului de 4%, ceea ce creează premise
pentru declanșarea procedurii de deficit excesiv. Practic, bugetul pe anul 2020 nu răspunde
necesității de a corecta acest derapaj dacă avem în vedere măsurile fiscal-bugetare
cuprinse în proiectul de buget și măsurile legislative adoptate la scurt timp după legea
bugetului. CF apreciază că nu sunt suficiente măsuri pentru contracararea derapajului
bugetar și, mai mult, acesta se adâncește atât în anul 2020, cât și pe termen mediu în
condițiile date;

ii) Asemenea niveluri înalte ale deficitului bugetar admițând că ar fi tolerate de piețele
financiare (ceea ce este o ipoteză „eroică”) conduc la acumularea de datorie publică și la
vulnerabilizarea masivă a stării finanțelor publice, spațiul fiscal fiind practic epuizat. Aceasta
ar conduce la imposibilitatea de a utiliza pârghia fiscal-bugetară în faza de recesiune a
ciclului economic și mai mult, foarte probabil, va impune corecții fiscale contribuind la
menținerea caracterului pro-ciclic al politicii fiscal-bugetare. Beneficiile generate de
aplicarea nenecesară de stimuli fiscali în faza de expansiune rapidă a economiei vor fi
depășite de costurile economice și sociale asociate unei eventuale retrageri a acestora în
perioada de recesiune. 

iii) Mai mult, practicarea unor niveluri înalte ale deficitului bugetar coroborate cu o datorie
publică care nu mai poate fi considerată drept redusă, conduce la creșterea probabilității de
apariție a unui impas bugetar, cu ramificații multiple asupra situației macroeconomice și
costurilor de finanțare. Factori de amplificare a acestui risc sunt nivelul deficitului de cont
curent (singular în regiune ca mărime și cu o structură a finanțării în deteriorare) și
perspectiva modificării rating-ului suveran în lipsa unor măsuri de corecție considerate
adecvate și la timp de către agențiile de profil;

iv) O astfel de situație este în contradicție cu regulile fiscale statuate la nivel european și la
nivel național; acum abaterile nu sunt localizate doar la nivelul brațului preventiv al PSC, ci
și la nivelul celui corectiv al acestuia. Dacă, în ultimii ani, singurul reper funcțional din
perspectiva regulilor fiscale naționale și/sau europene a fost reprezentat de pragul de 3%
din PIB pentru deficitul bugetar efectiv, în prezent și acesta este depășit, iar direcția este
de majorare a deviației. Recomandărilor anterioare ale CE, formulate în cadrul Procedurii
de deviație semnificativă de la obiectivul pe termen mediu, ca urmare a încălcării de către
România a prevederilor brațului preventiv al PSC, respectiv reducerea deficitului structural
cu 1 pp în anul 2019 și 0,75 pp în anul 2020, nu le-a fost dat curs de autoritățile române.

Potrivit estimărilor, România avea în anul 2019 cel mai ridicat nivel al deficitului bugetar din UE, atât efectiv cât și structural, și mai mult, deteriorarea soldului bugetar în perioada 2015-2019 a fost de departe cea mai accentuată din UE. În această perioadă, la nivelul UE toate țările 2 și-au
îmbunătățit soldul bugetar, România fiind pe contrasensul politicilor fiscal-bugetare la nivel european; iar deficitele bugetare ridicate vor avea corespondent mai devreme sau mai târziu în majorarea datoriei publice.

În cazul României, ușoara reducere a ponderii datoriei publice în PIB din această perioadă este explicată de ratele înalte de creștere ale PIB nominal și de dobânzile reduse de pe plan internațional, care au generat un diferențial favorabil între creșterea economică și rata dobânzii plătite la datoria publică și au ocultat acumularea de datorie publică generată de nivelurile înalte ale deficitului bugetar. Revenirea la rate mai reduse de creștere ale PIB nominal – fie din cauza ciclului economic 3 și/sau a deteriorării indicatorilor macroeconomici ca urmare a conduitei politicii fiscal-bugetare – va conduce, cel mai probabil, la o majorare alertă a ponderii datoriei publice în PIB. Aceasta ar fi mai vizibilă în cazul în care ar avea loc o reevaluare a riscurilor pe piețe și o diferențiere mai accentuată între economiile emergente. Chiar dacă
ecartul până la nivelul de 60% din PIB prevăzut de tratatele europene este încă ridicat, există argumente serioase pentru care toleranța economiei românești la gradul de îndatorare publică ar putea fi mai redus decât acest prag; între aceste argumente sunt nivelul de dezvoltare al economiei românești, capacitatea limitată de absorbție de datorie publică a pieței financiare interne foarte înguste, costul finanțării deficitelor ce poate crește foarte repede etc.

În ceea ce privește cadrul macroeconomic care fundamentează construcția bugetară aferentă anului 2020, CF a menționat deja, în opinia sa preliminară, aspecte discutabile. Astfel, CF apreciază că majorarea prognozată a PIB real este supraestimată cu cel puțin 0,5 pp prin comparație cu prognozele altor instituții financiare și având în vedere cele mai recente evoluții, în timp ce indicatorii pieței muncii sunt optimiști, cel puțin în ceea ce privește evoluția numărului de angajați din economie. Astfel, Comisia Națională de Strategie și Prognoză (CNSP) prognozează o creștere de 2% pentru acest indicator, în accelerare față de anul 2018, în condițiile în care datele statistice indică o încetinire compatibilă cu cea a economiei și cu
gradul ridicat de tensionare a pieței muncii. CF apreciază mai probabilă o dinamică a anvelopei salariale din economie cu cel puțin 1 pp mai redusă, ceea ce coroborat cu o creștere mai mică a PIB real cu 0,5 pp, are potențialul să conducă la venituri bugetare mai reduse cu cel puțin circa 0,15 pp din PIB.

Problematic din perspectiva conduitei politicii fiscal-bugetare este și nivelul ridicat al deficitului contului curent al balanței de plăți, în condițiile în care la nivelul anului 2019 dezechilibrul extern a fost generat, probabil, în proporție de peste 80% de balanța economisire – investire din sectorul public. Încetinirea activității economice a principalilor parteneri comerciali, pe fondului războiului comercial, a incertitudinilor privind Brexit-ul și a decelerării principalelor economii din Asia reprezintă un argument în plus în favoarea corecției dezechilibrului extern în principal prin consolidare bugetară, în vederea protejării economiei românești.

Un alt element îndoielnic al construcției bugetare pentru anul 2020 este reprezentat de proiecția cheltuielilor cu bunuri și servicii, al căror ritm de creștere din anul 2020 este de doar 3,7%, apropiat de inflația medie prognozată pentru anul în curs de 3,1%. Totodată, acesta este net inferior creșterii PIB nominal de 8,5%, evoluția acestui agregat bugetar reprezentând astfel o sursă de consolidare fiscală în cuantum de 0,21 pp de PIB. O asemenea evoluție este incertă în condițiile în care, cel mai probabil, execuția bugetară aferentă anului 2019 a consemnat o deviație considerabilă față de ținta propusă prin a doua rectificare precum și în lipsa unor măsuri concrete de tipul unor reforme profunde ale sistemului de achiziții publice. CF apreciază drept dificilă încadrarea în ritmul de creștere proiectat pentru această categorie de cheltuieli.

Cheltuielile pentru investiții din bugetul propus pentru anul 2020 sunt prognozate să se majoreze ușor, respectiv cu 0,2 pp din PIB, față de nivelul estimat de MFP pentru anul 2019 pe baza creșterii cheltuielilor de investiții finanțate prin fonduri UE cu 0,6 pp din PIB, compensate parțial de un declin al investițiilor finanțate din surse interne cu 0,4 pp din PIB. Acest declin este determinat covârșitor de reducerea alocărilor către Programul Național de Dezvoltare Locală (PNDL) cu circa 5 mld. lei. Substituția investițiilor finanțate din resurse interne cu investiții finanțate prin intermediul fondurilor UE, eliberându-se astfel resurse, reprezintă, în opinia CF, o abordare corectă și binevenită, cu condiția materializării la nivelurile scontate a absorbției de fonduri europene. Însă, așa cum remarca CF cu ocazia opiniei preliminare asupra bugetului, cheltuielile de cofinanțare și neeligibile cuprinse în buget par să fie insuficiente pentru
susținerea absorbției de fonduri UE la nivelul prognozat în BGC, ceea ce reprezintă o sursă adițională de risc la adresa deficitului bugetar din anul 2020.

Un element cu impact major asupra construcției bugetare pentru anul 2020, precum și pentru anii următori este reprezentat de creșterea cheltuielilor aferente bugetului asigurărilor sociale de stat determinată, pe de o parte, de plata la nivelul întregului an a pensiilor majorate cu 15% la 1 septembrie 2019 (care generează un plus de cheltuieli bugetare față de anul 2019 de circa 6,4 mld. lei) și, pe de altă parte, de majorarea preconizată de 40% programată să se aplice de la 1 septembrie 2020 (care generează un plus de cheltuieli bugetare în anul 2020 de 10 mld. lei, corespunzător celor 4 luni de aplicare). Această situație comportă mai multe aspecte ce complică starea bugetului public:

i) Majorarea suplimentară de proporții programată pentru 1 septembrie 2020 ar avea loc în
contextul unui derapaj bugetar semnificativ deja existent (deficitul bugetar depășind considerabil pragul de 3% din PIB, dincolo de care se poate declanșa PDE). Chiar și fără această măsură, respectiv în condițiile menținerii valorii de 1.265 de lei pentru punctul de pensie pe parcursul întregului an 2020 (ceea ce este echivalent cu o majorare a pensiei medii anuale de circa 8% față de anul 2019), estimarea CF privind deficitul bugetar pentru anul curent este de circa 3,8 – 4,1% din PIB;

ii) Majorarea cu 40% a punctului de pensie programată pentru 1 septembrie 2020, în condițiile unei inflații prognozate sub 4%, ar echivala, de departe, cu cel mai înalt ritm de creștere reală din ultimii 30 de ani. În ultimii 2 ani și jumătate a fost abandonată abordarea bazată pe reguli în ceea ce privește indexarea punctului de pensie, deși aceasta este cuprinsă în legislație, în favoarea unei abordări discreționare care implică stabilirea de către Guvern în mod arbitrar a valorii punctului de pensie. În opinia CF, abordarea bazată pe reguli prezintă multiple avantaje, în principal asigurarea sustenabilității bugetului asigurărilor sociale de stat în particular și a bugetului general consolidat în general, eliminând totodată riscul practicării unor politici inconsistente în timp, cu rezultate suboptime pe termen lung.

Implementarea acestei majorări de la 1 septembrie 2020, cuprinsă în proiectul de buget, are implicații majore nu doar asupra anului curent, ci mai cu seamă pe termen mediu. Astfel, aplicarea pe întregul an 2021 a acestei măsuri generează cheltuieli suplimentare față de anul 2020 de peste 22 mld. lei, în timp ce alte prevederi 4 din noua lege a pensiilor – care întră în vigoare la 1 septembrie 2021 – generează costuri adiționale de circa 11 mld. lei. Împreună, acestea generează un plus de cheltuieli bugetare față de anul 2020 de circa 33 mld. lei. Considerând ponderea în PIB a agregatului asistență socială, aceasta se majorează continuu față de anul anterior cu: 0,6 pp din PIB în anul 2020, cu 1,85 pp din PIB în anul 2021 și
respectiv 0,85 pp din PIB în anul 2022. Dincolo de situația dificilă a BGC aferentă anului în curs, aplicarea noii legi a pensiilor potrivit calendarului actual adâncește semnificativ și permanent derapajul existent.

Este dificil de imaginat cum o astfel de evoluție poate fi consistentă cu reducerea deficitului bugetar și apropierea acestuia de pragul de 3%, ceea ce reprezintă intenția declarată a autorităților, spun cei de la CF. Și ceea ce contează mai mult, ar destabiliza economia autohtonă obligând la un moment dat la aplicarea unor corecții foarte dureroase economic și social.
Considerând cele expuse mai sus, estimarea CF privind nivelul deficitului bugetar pentru anul 2020 este de 4,6 – 4,8% din PIB, rezultând astfel un ecart față de ținta MFP de 1 – 1,2 pp din PIB, ceea ce reclamă măsuri suplimentare și ferme de consolidare bugetară.

Balanța riscurilor pare înclinată, în opinia CF, pe partea negativă, respectiv înregistrarea unui deficit bugetar mai ridicat, presiuni suplimentare asupra bugetului putând să apară din: înregistrarea unor evoluții economice mai nefavorabile la nivel internațional, aplicarea deciziei de dublare a alocațiilor, prorogată până la 1 august, cu un impact la nivelul anului 2020 de 2,9 mld. lei, înregistrarea unei creșteri mai alerte a cheltuielilor cu bunuri și servicii. În sens opus ar putea acționa o reducere a cheltuielilor de investiții, dar este puțin probabil ca aceasta să poată acomoda o eventuală manifestare a riscurilor descrise anterior.

Concluzii

Depășirea considerabilă a pragului de 3% pentru deficitul bugetar, estimată a se fi produs în anul 2019, persistă în anul 2020, precum și pe termen mediu în condițiile date. Deși proiectul de buget pentru anul 2020 are în vedere o reducere a derapajului bugetar, scăderile de impozite operate la scurt timp după adoptarea legii bugetului, precum și slăbiciuni suplimentare ale execuției bugetare pe anul 2019, comparativ cu parametrii aprobați prin cea de-a doua rectificare bugetară, conduc la o probabilă adâncire a dezechilibrului bugetar în anul 2020.
Considerând informațiile disponibile în acest moment, CF estimează un nivel probabil al deficitului bugetar pentru anul 2020 cuprins între 4,6 – 4,8% din PIB. Ecartul față de ținta de 3,6% din proiectul de buget provine din: i) 0,45 pp din PIB din deteriorarea peste așteptări probabilă a execuției bugetare aferente anului 2019, care reprezintă punctul de plecare în construcțiile bugetare subsecvente; ii) 0,5 pp din modificarea taxelor și impozitelor ulterior adoptării proiectului de buget pentru 2020; iii) 0,15 pp în ipoteza unei proiecții macroeconomice mai plauzibile (prudente).

CF apreciază că sunt necesare măsuri suplimentare privind veniturile și cheltuielile bugetare pentru a se asigura convergența cu ținta de deficit propusă pentru anul curent. Majorarea programată a punctului de pensie cu 40% de la 1 septembrie 2020 are loc în contextul unui
derapaj bugetar de proporții deja existent. Chiar și fără această măsură estimarea CF privind deficitul bugetar pentru anul curent ar fi de circa 3,8 – 4,1% din PIB, ceea ce se traduce printr-o încordare și mai severă a bugetului, dată fiind puținătatea resurselor disponibile în raport cu obligațiile angajate în prezent, chiar fără a le lua în considerare și pe cele viitoare.

Impactul majorării cu 40% a punctului de pensie de la 1 septembrie 2020, precum și al celorlalte măsuri cuprinse în noua lege a pensiilor va fi pe deplin observabil la nivelul anului 2021, implicând o majorare a ponderii cheltuielilor cu asistența socială cu încă 1,85 pp din PIB față de anul curent, și un nivel al deficitului bugetar în jurul valorii de 6% din PIB. În 2022 deficitul ar trece de 7% din PIB. Asemenea deficite sunt foarte greu de imaginat ca fiind de acceptat de către piețe și indică nevoia de corecție la timp. În aceste condiții, o corecție către niveluri apropiate de pragul de 3% din PIB pentru deficitul bugetar, avute în vedere de altfel și de autorități în cadrul fiscal-bugetar pe termen mediu, apare drept extrem de dificil de realizat. De aceea, nu trebuie să se accepte creșterea deficitelor bugetare, iar consolidarea trebuie să
debuteze încă din anul 2020.

Niveluri înalte și în creștere ale deficitului bugetar (admițând că piețele le-ar tolera un timp) ar determina acumularea de datorie publică și vulnerabilizarea masivă a stării finanțelor publice; spațiul fiscal nu ar exista, ceea ce ar conduce la imposibilitatea de a stimula economia în faza de recesiune a ciclului economic și mai mult, în mod inevitabil ar impune corecții fiscale, contribuind la menținerea caracterului pro-ciclic al politicii fiscal-bugetare.

Necesitatea consolidării bugetare trebuie considerată și în corelație cu perspectiva modificării rating-ului suveran, care este menționată explicit drept element cheie în perspectiva evaluărilor viitoare ale agențiilor de profil. În acest context bugetar foarte dificil, inițiative privind reduceri de taxe și impozite, precum și creșteri de cheltuieli nu se justifică, fiind contrare logicii consolidării bugetare. În plus, cu cât corecția bugetară va începe mai târziu, cu atât amploarea măsurilor corective necesare va fi mai ridicată și implicit costurile economice și sociale mai însemnate.

Nevoia de corecții bugetare, de consolidare a bugetului public este reclamată nu numai de pericolul intrării sub incidența PDE, cât și de necesitatea de a demonstra că suntem în stare să recâștigăm controlul asupra finanțelor publice; corecțiile induse de piețele financiare sunt mai dureroase decât cele realizate intern și din timp.

Dacă, în ultimii ani, singurul reper funcțional din perspectiva regulilor fiscale naționale și/sau europene a fost reprezentat de pragul de 3% din PIB pentru deficitul bugetar efectiv, în prezent, și acesta este depășit, iar direcția este de majorare a deviației față de acesta. Perspectiva plasării României în PDE apare dificil de evitat, iar aceasta ar trebui să îndemne la corecții cât mai grabnice.

Balanța riscurilor în legătură cu soldul bugetar aferent anului 2020 este înclinată, în opinia CF, pe partea negativă, respectiv înregistrarea unui deficit bugetar mai ridicat, presiuni suplimentare asupra bugetului putând să apară din: evoluții economice mai nefavorabile la nivel internațional, aplicarea deciziei de